“¿Es posible una regionalización de la gobernanza de la cooperación internacional para el desarrollo

Ayllón Pino, Bruno. “¿Es posible una regionalización de la gobernanza de la cooperación internacional para el desarrollo? Reflexiones a partir del caso del Ecuador en Latinoamérica”. Contenido en “XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública”. Quito, Ecuador, 11-14 noviembre 2014. [pp. 1-19]

Los objetivos del autor en esta ponencia, son: reflexionar sobre la gobernanza global de la cooperación internacional para el desarrollo y sobre la posibilidad de su regionalización a partir de la experiencia de los espacios de integración, cooperación y concertación política existentes en Latinoamérica. Reflexionar sobre los motivos que fundamentan la apuesta por la gobernanza global del desarrollo en lo referente a la cooperación internacional. Recapacitar sobre las oportunidades que una extensión de la Cooperación Sur- Sur genera para la ampliación de un marco de gobernanza de la ayuda más inclusivo, que no puede quedar confinado al terreno acotado por el CAD/OCDE y que debe, en función de los cambios en el desarrollo Sur, incorporar a estos países. Proponer la aplicación del principio de subsidiariedad a la gobernanza de la cooperación, de modo que la misma pueda ser construida desde espacios regionales como bien ilustran las múltiples experiencias en curso en Latinoamérica.

La ponencia que muestra este texto, inicia explicando el término gobernanza en varias consideraciones como gobernanza global y gobernanza para la cooperación. Adopta la definición de gobernanza dada por el Comité de Políticas de Desarrollo de la ONU. Luego, da paso a los énfasis de las dimensiones sistemáticas de la gobernanza y los instrumentos operativos para su procesamiento. Más adelante menciona las características de la Cooperación Internacional para el desarrollo, los principios de perspectivas y los debates sobre su soberanía a partir del análisis del caso de Ecuador.

Los países en desarrollo, en general, y los latinoamericanos, en particular, se encuentran en un proceso aún incipiente de definición de mecanismos multinivel de gobernanza global de la cooperación. Desde esta perspectiva, tan importante es considerar la evolución histórica en una lógica sistémica de la gobernanza mundial, que no sería global debido al hecho de que muchos de los organismos multilaterales y organizaciones internacionales si bien pueden denominarse universales por su membresía se encuentran muy lejos de garantizar la universalidad del proceso decisorio, como los mecanismos con los que se cuentan los actores, no sólo Estados, también los agentes no gubernamentales, para alcanzar resultados prácticos y no apenas declaratorios. La gobernanza global es medio y proceso con capacidad para producir resultados eficaces. Se trata de una herramienta que puede solucionar problemas globales del desarrollo. En segundo lugar, la gobernanza sólo es posible y legitima si existe la participación ampliada y en todos los procesos que su puesta en marcha implica: diagnósticos preliminares, articulación de intereses, discusión de problemas, análisis de alternativas, monitoreo, escrutinio y control. El objetivo es construir puntos en común capaces de aportar avances para superar la anarquía del sistema internacional y minimizar los dilemas de la acción colectiva, en donde algunos pueden buscar el evitar los costes de la cooperación sin renunciar a disfrutar de los beneficios. No hay gobernanza posible sin un conjunto de instituciones internacionales que respondan a los problemas, induzcan a comportamientos y establezcan metas para controlar y limitar acciones que atenten contra la coordinación y la cooperación.

A la vista, de las dificultades de alcanzar resultados en la esfera universal y de las brechas de legitimidad, voz y participación que sufren los países en desarrollo en los debates sobre la gobernanza de la cooperación, especialmente los latinoamericanos, se plantea la necesidad de construir esta gobernanza desde los espacios regionales existentes.

En tanto a la política pública la CID se ubica como instrumento de política exterior de los países, y como tal se trata de una política pública peculiar que utiliza para la promoción de los intereses del donante y para la supuesta promoción del desarrollo del receptor una panoplia de herramientas: la ayuda al desarrollo en su dimensión técnica, la financiación concesional en su dimensión económica, las preferencias comerciales en su dimensión comercial y el diálogo político. Sin embargo, para generar un verdadero impacto y la autonomía de los países en desarrollo, la CID debería ser coherente con otras políticas de los países desarrollados, como el comercio, la fiscalidad internacional, la gestión de la deuda, el medio ambiente, las migraciones, la venta de armas o el acceso a la innovación científica y tecnológica. En este sentido, la CID tiene la vocación de constituirse en una política pública global multinivel para la provisión de bienes públicos internacionales, como la paz, la seguridad, la estabilidad financiera, la sostenibilidad ambiental o la promoción del desarrollo.

Ha de considerarse el carácter plural del sistema de cooperación, asociado a la gran cantidad de agentes de toda índole junto a su descentralización, pues si bien el CAD/OCDE tiene el mandato de coordinar las políticas de cooperación de sus países miembros, no existe una autoridad central o jerárquicamente superior que gobierne este sistema. En clave de gobierno el sistema carece de una instancia política central. No hay ninguna organización multilateral que ejerza la autoridad o la coerción ante incumplimientos de las obligaciones o compromisos que, como ya se ha señalado, no son vinculantes ni llevan aparejados sanciones.

Esto implica determinar cuál es la capacidad de la cooperación internacional como sistema de generar incentivos a la gobernanza para que los agentes entiendan que su espacio de actuación, su independencia y sus características definitorias no se ven mermadas ni amenazadas por el ejercicio coordinador, al contrario, supondría maximizar su impacto y reducir los costes de transacción que soportan donantes y receptores.

Según el caso de Ecuador, el problema no sería de gerencia o de capacidades técnicas. Se trataría de una “dificultad política” para avanzar en la discusión sobre el desarrollo y de las instituciones que han alimentado durante décadas el discurso del subdesarrollo del Sur. La exclusión de los Países del Sur en la toma de decisiones que les afectan demanda la superación de viejos anacronismos y la construcción de un nuevo sistema de gobernanza. Por esos motivos, Ecuador ha defendido una nueva arquitectura de la cooperación, en sintonía con otros países de la región, ganando un rol de creciente liderazgo en los debates sobre el futuro de la cooperación como generador de nuevas ideas y concepciones.

A lo largo del texto se ha intentado argumentar sobre el momento actual, propicio y favorable, para avanzar con pasos más decididos hacia una gobernanza de la cooperación internacional que refleje las alternativas propuestas desde los países del Sur para afrontar los desafíos del desarrollo. En tal sentido, es creciente el reconocimiento de los países latinoamericanos y el significativo lugar que ocupan en estos debates, tanto por su trabajo y por la innovación que aportan como por las perspectivas de futuro que ofrecen, sumadas a los éxitos en sus políticas nacionales y regionales de desarrollo.

La gobernanza global implica un desafío común en la instauración de nuevas formas de cooperación internacional a las que los países en desarrollo, con su experiencia, pueden aportar aire fresco e ingredientes como la horizontalidad, la equidad y el consenso. En este sentido, se puede afirmar que esta progresiva ampliación de la gobernanza ya está efectivamente produciéndose, en la mediad en que la Cooperación Sur- Sur, se ha convertido en una realidad presente en los diferentes foros multilaterales de diálogo y coordinación de posiciones entre grupos de países.

Las preferencias de los países en desarrollo, especialmente los latinoamericanos, se ha dirigido a la promoción de cambios en la gobernanza global, especialmente en la reforma de la ONU y la ampliación de espacios en el Consejo de Seguridad. Es clara su opción por el fortalecimiento del FCD/ECOSOC como la plataforma más legítima y representativa para discutir los temas de la gobernanza de la cooperación frente a la puesta de los países de la OCDE por los Foros de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda.

Las dinámicas de una gobernanza regional en la cooperación, no son necesariamente excluyentes a la apuesta por los foros de Naciones Unidas. Más bien supone la afirmación del rechazo al establecimiento de una sola plataforma de gobernanza dominada por la OCDE y por los organismos financieros multilaterales que, hasta ahora, han concentrado sus atenciones en la agenda de eficacia y en los debates sobre la gestión de la ayuda, en lugar de abordar integralmente los obstáculos que dificultan el desarrollo, concebido como una empresa compartida por todos los países, del Sur y del Norte.

El desafío para Latinoamérica, y para Ecuador, consiste en cimentar un enfoque pluralista que sostenga el diseño de la gobernanza de la cooperación para el desarrollo en el marco de un cambiante orden mundial que debería estar atado a una perspectiva de construcción regional. Para ello es urgente definir los vínculos entre la economía política de los países latinoamericanos y la regional, con la finalidad de identificar los objetivos de la política de cooperación. Se lograría así, como primer paso, avanzar en la construcción de una nueva cooperación para el desarrollo que facilite las conexiones entre las diferencias existentes en aras de alcanzar la integración regional. Pero para construir estos vínculos, habrá que impulsar procesos institucionales y técnicos complejos subordinados a visiones estratégicas de los países y de la región latinoamericana.

El caso ecuatoriano ilustra de manera particular las visiones políticas y los esfuerzos de varios países latinoamericanos en la construcción de una política pública de cooperación que transcienda el ámbito del nivel nacional y pueda complementarse y articularse con las posibilidades y necesidades de una gobernanza global de la cooperación que, en vez de construirse de arriba hacia abajo y del Norte hacia el Sur, pueda constituirse en sentido ascendente desde el Sur y con un carácter verdaderamente integrador, a partir de la suma coordinada de los mecanismos regionales ya existentes. De esta manera, Latinoamérica puede realizar una contribución relevante a la gobernanza global del desarrollo.

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